الف) مقدمه:

یکی از موضوعات مهم که برای استحکام نظام دموکراسی و مردم سالاری تأثیر گذار بوده و طرح بحث آن بخاطر نقش اساسی آن برای حفظ وحدت ملی وا نسجام مردمی ضروری هست، حقوق اداری می‌‌باشد، و نکته مهم وقابل ذکر اینست که حقوق اداری به معنای غیر متمرکز آن می‌‌تواند به توسعه، پیشرفت و تکامل جامعه کمک کند.

حقوق اداری به معنای غیر متمرکز و یا نیمه متمرکز گسترش دهنده ی حقوق اجتماعی، اقتصادی، سیاسی، فرهنگی و اعطا کننده آزادی‌های مدنی وایجاد کننده جامعه مدنی مطابق نظر مردم در تمام نقاط کشور(اعم ازدور ونزدیک) می‌‌باشد.
حقوق اداری به معنای غیر متمرکز آن چه در نظام‌های بسیط یا فدرال می‌‌تواند استعداد‌های مردمان محلی را به کار اندازد ویک جهش، جنبش و انگیزه‌های خدمت رسانی در مناطق شان را افزایش دهد اما نظام غیرمتمرکز شرایطی هم دارد که نباید از کنار آن گذشت.
خلاصه اینکه:توجه به اداره غیرمتمرکزوعقلانی آن یک نوع استعداد یابی درمناطق دور دست کشور است زیرا، بنا به گفته ی رضایی زاده: « حقوق اداری... باعث محدودیت قدرت نا محدود دولت می‌‌شود. اگر در یک کشور اشخاص حقوقی دیگری غیر از دولت وجود داشته باشد. در مقابل دولت دارای استقلال اداری یا مالی بوده و بدین ترتیب به نظر می‌‌رسد که برای رسیدن و استحکام آزادی‌های محلی مؤثر باشد. » (رضائی زاده، 81:1385 )

الف‌ـ1) پرسش اصلی

آنچه که مسلم است این است که نظام قانونمند و رعایت قانونمند و رعایت قانون در جامعه، تحت حاکمیت‌های نظام‌های بسیط، فدرال و... توسعه آفرین است و به این ترتیب حقوق اداری و مدنی در نظامهای دموکراتیک و دارای فضای باز بهتر اجرا و رعایت می‌‌شود نه در نظامهای بسته و غیر دموکراتیک بنابراین، پرسش اصلی در رابطه با حقوق اداری در نظام‌های متمرکز و غیر متمرکز این است که کدام یک از این دو گزینه (اداره بسته یا متمرکز و باز یا غیر متمرکز ) به شکوفایی استعدادها، توجه به خواسته‌های مردم به منظور توسعه اقتصادی، سیاسی، اجتماعی و فرهنگی در تمام مناطق کشور، تا چه اندازه مؤثر خواهد بودو به عبارت دیگر تأثیرات علمی، تکولوژی مثبت در جامعه را در نظامهای متمرکز اداری جستوجو کنیم و یا در نظامهای غیر متمرکز؟اگرتوسعه اقتصادی رادرکشورهای اقتدارگرای مثل کشور‌های شرق آسیا چون تایلند، سنگاپور و کره جنوبی و... جهان مشاهده می‌کنیم، پس حسن نظام غیرمتمرکزدرچیست؟ دریک کلام نظام مطلوب ساختار اداری متمرکزرامی طلبد یاغیرمتمرکز را؟

الف‌ـ2) فرضیه

اگر فرضیه را به معنای پاسخ موقتی در پژوهش و تحقیق بدانیم، پاسخ موقتی مادراین تحقیق اینست که نظام اداری غیر متمرکز چه در نظام‌های بسیط و چه در نظامهای فدرال برای تکامل، پیشرفت جامعه و شکوفایی استعداد‌های محلی بسیار مؤثر و مفید خواهد بود به شرط اینکه پیوستگی در جغرافیای سرزمینی واجتماعی در کشور وجود داشته باشد زیرا در صورت نبود پیوستگی جغرافیای سیاسی، فرهنگی، اقتصادی و... احتمال شکل گیری تجزیه طلبی، شورش و آشوب وجود دارد بطورمثال کشور بنگلادش بدلیل نبود جغرافیا ی منسجم ازپاکستان جدا شد ویا یوگسلاوی بدلیل نبود پیوستگی فرهنگی وتاریخی و...تجزیه شد. و یا خود مختاری محل در کشور پاکستان باعث شد که این سرزمین لانه گروههای تروریسم بین المللی شود. به عبارت دیگرنظامهای اداری غیرمتمرکز با مدیریت علمی وبا قبول نظارت صحیح ازسوی مردم وحکومت مرکزی(البته با حفظ خود مختاریهای محلی) مطلوب خواهدبود.

الف‌ـ3) تعریف اداره

اداره یعنی گرداندن ومنظور از آن اینست که یک نهادوسازمانی بنام« اداره» به حل وفصل مسایل وتنظیم حقوقی امور جامعه ومردممی‌پردازد و آن را مدیریت می‌‌کند... اما آقای ابوالحمد می‌نویسد «کلمه « اداره» دارای دو مفهوم است: مفهوم مادی و مفهوم سازمانی، و این دو مفهوم کاملا با هم مربوط می‌‌باشند.اداره بمفهوم مادی کلمه به فعالیتهای سازمانهای اداری و محتوای این فعالیتها، توجه دارد. مفهوم سازمانی اداره عبارت از مجموع وسایل و تشکیلاتی است که مامور اجرای آن فعالیتها می‌‌باشند.» (ابو الحمد، 3:1348 )

الف‌ـ4)تعریف حقوق اداری

حقوق اداری مثل هرپدیده ی علمی ویامفهوم دیگر تعریف ومشخصات یکسان نداردولی استاد یک تعریف دقیق حقوق اداری را به قرار زیرگفته است:

«به مجموعه ای از مقررات اطلاق می‌شود که حقوق و تکالیف سازمانهای اداری دولت را معین و روابط آنها را با مردم تنظیم می‌‌کند.».(استاد دشتی)

بنا براین، مطابق این تعریف دو نتیجه حاصل می‌شود:

اولا: حقوق و تکالیف سازمانها را مشخص کند زیرا که مقدمه لازم ، لازم است یا بگویم مقدمه واجب، واجب است.
ثانیا: روابط سازمانها را با مردم تنظیممی‌‌کندیا بگویم روابط مردم را با سازمانهای دولتی تنظیم و تکالیف وحقوق هردوطرف را مشخص ومعین و اجرا می‌کند. اما یک تعریف درساخت نظام فرانسه در قرن بیستم گزارش شده که خیلی جالب و زیباست: «حقوق اداری عبارت است ازحقوق عمومی مرتبط با قدرت همگانی.» (بدیع، 165:1387)

الف‌ـ5)موضوعات و مسایل حقوق اداری

سئوال: حقوق اداری به چه مسائلی می‌‌پردازد؟

تقریبا تمام علمای علم حقوق می‌‌گویند: حقوق اداری شعبه ی از حقوق عمومی و داخلی است که تکلیف تشکیلات اداری و فعالیتهای اداری را ازمجاری ومسیرهای قانونی آن مشخص می‌کند و درنتیجه می‌گویند: مجموعه از مقامات و مأ مورانکه زیر نظر قدرت عمومی قراردارند، برنامه‌ها و مقاصد دولت و سایر سازمانهای عمومی را انجام می‌دهند.

به این ترتیب، موضوع حقوق اداری خیلی گسترده و وسیع خواهد بود و شامل مباحث زیر خواهدشد که آقای ابوالحمد آن را به بحث گرفته است:

اولاـ «مطالعه سازمانهای اداری کشور که مجموعه پیچیده و بغرنجی از مقامات و سازمانها هستند، از قبیل: قدرت مرکزی و مقامات محلی و همچنین سازمانهای مرکزی و سازمانهای مرکزی و سازمانهای محلی که وظیفه دارند که تصمیمات مقامات مختلف عمومی مثل مقامات دولتی و سایر سازمانهای عمومی را انجام دهند.
ثانیا – اداره فقط از جهت سازمانی و تشکیلاتی مطالعه نمیشود، بلکه همچنین وظایف اداره در حقوق اداری مورد بحث وتحقیق قرار می‌گیرد ووظیفه حقوق اداری، تجزیه و تحلیل اعمال اداری است.
ثالثاـ حقوق اداری و سایل اجرای اعمال اداری را مورد مطالعه قرار می‌‌دهد که کارمندان ( مستخدمین و مأمورین به خدمات عمومی) و وسایل مادی که اداره در اختیار دارد از قبیل اموال عمومی و مخصوصا اموال اداری، موضوع این بحث است.
رابعا – حقوق اداری شامل دعاوی اداری هم می‌‌شود و منظور از دعاوی اداری، دعاوی است که بین دولت از طرفی ومستخدمین دولت ویا اشخاص (اعم از حقیقی یا حقوقی) از طرف دیگر طرح می‌شود و چنانکه خواهیم دید نحوه رسیدگی به دعاوی اداری در حقوق ما کمی پیچیده و نا روشن است.» (ابوالحمد، 15:1348)

الف‌ـ6) ساختاردستگاه اداری در غرب

اگرچه توصیف ساختار اداری ازتعریف حقوق اداری وموضوع حقوق اداری تا حدودی فهمیده شد اما یک نکته مهم درساختار اداری مطرح است که آن چگونگی تقسیم بندی اداری در خاستگاه حقوق اداری یعنی جهان غرب است و البته از نظر تاریخی کشور‌های فرانسه و آلمان دارای تاریخ اداری دیوانسالانه و همت گرا و متصلب بوده اند و کشور فرانسه بعنوان الگوی دیوانسالاری شناخته شده به گونه ای که دولت از جامعه مدنی استقلال داشته است اما کشوری انگلستان الگوی نظامهای اداری غیر متمرکز و دارای جامعه مدنی قوی بوده است و دولت از خود استقلال نداشته است.

بهر حال، دستگاه اداری کشورهای غربیواروپایی مانند اغلب کشورهای مدرن دنیا از دو بخش تشکیل می‌شود:

الف) یکی بخش مرکزی
ب) دیگری بخش محلی
بخش مرکزی عبارت است از وزارتخانه‌ها و سازمانهای مرکزی مستقر در پایتختهای کشورها که اداره امور در سطح ملی را بر عهده دارند وهر وزارتخانه زیر نظر شخص وزیر یا کابینه اوهدایت می‌شود.
« بخش محلی دستگاه اداری در واقع شعبه ای از بخش مرکزی است که هم بخشی از کار ویژه حکومت را برعهده دارد و هم نماینده حکومت در نقاط مختلف کشور محسوب می‌شود. تشکیلات محلی معمولا می‌نیاتوری از تشکیلات مرکزی است و به همین دلیل تفاوت آنها در ابعادو مقیاس آنهاست.» (نقیب زاد، 43:1385)

الف‌ـ7) تعریف تمرکز اداری یا اداره وحدت گرا

کنترل جامعه ازوظایف دولتهاست اما کنترل دولتهای نظام متمرکز بسیط بسیارشدیدو شبیه حکومت پلیسی است که در حکومتهای پلیسی مسئولان به می‌ل خود نه قانون جامعه را اداره می‌کند البته دربعضی جوامع که دارای ناپیوستگی جغرافیای طبیعی، اجتماعی، فرهنگی، قومی وزبانی... نیستند اداره متمرکزلازم است. اما نهاد‌های جامعه مدنی تحت کنترل دولت قرار می‌‌گیرد چنانچهراجع به شدت کنترل نظام اداری متمرکزآلمان بر گرفته از الگوی فرانسوی آن نوشته است: « به این ترتیب، قدرت عمومی [ دستگاه اداری ] خود را مورد حمایت یک حقوق اداری متصلب احساس می‌‌کرد که از استقلال برخوردار بود و اعضای خود رابر پایه شایسته سالاری انتخاب می‌‌کرد و اکثریت در آن با اعیانی بود که نظام سیاسی را مورد هجوم قرارد اده و تا عصر حاضر پیوسته بر قدرت خود می‌‌افزایند تا نمایندگی نظام سیاسی را به خود اختصاص دهند.» (بدیع، 175:1387)به این ترتیب، درآلمان دردوره حاکمیت دولت مطلقه، ارتش ازمیان کارمندان انتخاب می‌شدندودرخدمت سلطان قرار می‌گرفتند.

« مفهوم تمرکز اداری ترتیبی است که در آن قدرت مرکزی در نظر دارد سلطه ی اداری خود را با انضباط شدید بر تمام واحد‌های اداری و اجرایی کشور اعمال کند، نحوه ی توزیع قدرت در داخل دولت متمرکز به گونه ای است که کلیة اختیارات و صلاحیتهای سیاسی و اجرایی در اختیار دولت مرکزی قرار گیرد و دیگر واحد‌های اداری از آزادی عمل و اختیار تصمیم گیری برخوردار نیستند.» (موسی زاده، 83:1377 ) پر واضح است که مصادق تعریف فوق درنظامهای متمرکزوجود داردوتعریف آن نظامها بعداً می‌‌آید.

الف‌ـ8)مشخصات تمرکز اداری

8ـ1) تمرکز قدرت سیاسی در دولت مرکزی

سازمان‌های مرکزی با برخورداری از محوریت سیاسی قدرت تصمیم گیری را در اختیار خود گرفته، دیگر سازمانها را مطیع دستورات و احکام خود می‌کنند.

8ـ2) تمرکز قدرت اجرایی و اداری

دولت مرکزی به منظور تحقق بخشیدن به اهداف خود کلیه امور اجرایی و اداری را تحت نظارت شدید خود قرار می‌دهد. به عبارت دیگر، نظارت مستقیم دولت بر کلیه امور کشوری (امور ملی، محلی، استخدامی، خدماتی و...) اعمال می‌شود.» (موسی زاده، 83:1377 )

 الف‌ـ9)حقوق اداری در نظامهای بسته یا متمرکز

9ـ1) ساخت اداری وحدت گرا

درایجا این پرسش اساسی مطرح است که چگونه وچطور در یک حکومت، اقلّیتهای یک کشور آزاد سیاسی، اجتماعی وایدئولوژیکی... داشته باشد، می توانیم بگویم که دراین گونه مورد حکومت کثرت گرا یاوحدت گران مفهوم پیدا می‌کند، و در حکومت کثرت گرا که آن را رژیم باز(غیرمنجمد ) نیز می‌‌خوانند آزادی سیاسی، اجتماعی، مذهبی وعقیدتی... محترم است.به احزاب و دستجات سیاسی، اجتماعی ومذهبی اجازه داده می‌‌شودکه درادارات راه پیداکنندو در زندگی عمومی و سیاسی شرکت کنند و در صورت پیروزی در انتخابات مجالس قانونگذاری، دولت تشکیل دهند. بحثهای فوق درنظامهای تک بافت یابسیط قابل بحث وبررسیاست که به آن اشاره می‌‌شود.

« در حکومت متمرکز، تمام قدرت (اعم ازسیاسی واداری)در دست شخص واحد یا گروه واحدی است، حال آنکه در حکومت غیر متمرکز، قدرت در دست افراد یا ارگانهای متعددی است، و اقتدارات و اختیارات بین مقامات مختلف به گونه ای توزیع و تقسیم شده است.» ( مؤتمنی، 169:1380 ) می‌توان گفت: مصادق تعریفهای فوق نظامهای توتالیتر، شاهی وسلطنتی است که به تعریف آن اشاره می‌‌شود:

الف‌ـ9ـ2) حقوق اداری نظامهای توتالیتر ( فراگیر ) و لیبرال

در رژیم‌های آزاد یا لیبرال، اصل احترام آزادیهای فردی است،.. در صورتی که در توتالیتریسم دخالت حکومت در امور اجتماع حد و مرز ندارد. حریم شخصی مصون از تعرض حکومت نیست.»
ظامهای تو تالیتر نظام هایی هستند که بر طبق اید ئو لوژی فراگیردر همه حوزه هایی زندگی فرد و جامعه دخالت می‌‌کنند ومی کوشند آن ایدئولوژی را بر واقعیت تحمیل کنند. به این تعبیر، توتالیتر یسمبا سیاسی کردن جامعه ، حوزه‌های خصوصی و غیر سیاسی زندگی را نا بود می‌‌کند.» ( حسین بشیریه ، 171:1382)

 الف‌ـ9ـ3) حقوق اداری درحکومتهای سلطنتی

1ـ سلطنت مورثی: در تمام ممالک سلطنتی کنونی ریاست قوه مجریه اعم ازاداری، سیاسی ، نظامی واقتصادی و... در دست یکنفر می‌‌باشد.
2ـ سلطنت انتخابی: در سلطنت انتخابی سلطان برای تمام مدت عمر خود یا مستقیماً از طرف ملت و یا از طرف دیگر نمایندگان آن و یا از جانب اعیان و اشراف انتخاب می‌‌گرددوامور سیاسی واداری به اوواگذار می‌‌شود.
3ـ سلطنت نا محدود: در سلطنت نا محدود تمام اقتدارات دولتی اعم ازسیاسی، اقتصادی اداری و... در دست پادشاه قرار می‌‌گیرد.
4ـ سلطنت نا محدود قانونی: درسلطنت نا محدود قانونی پادشاه به طور مطلق مملکت را مطابق قوانین اداره نموده و از تجاوز به حقوق خود اجتناب می‌‌نماید یعنی امکان توزیع قدرت اداری وجوددارد.
5ـ سلطنت استبدادی: پادشاه مقید به هیچ اصل و قانونی نبوده و به دلخواه حکومت می‌‌کند.به این ترتیب و براساس تعریف (موسی زاده) می‌‌توان دو مشخصه را برای نظام متمرکز ادا&